Свобода регионов

Разговор о социальных преобразованиях 90-х годов часто ограничивается обсуждением событий, происходивших в Москве или Санкт-Петербурге, а насыщенная и разнообразная политическая жизнь в других частях страны остается за пределами рассмотрения. Политолог Владимир Гельман, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге, рассказал о характере отношений между центром и регионами в 90-е, о том, какими методами регионы пытались получить больше свободы и что из этого вышло.

— Насколько сильно чувствовались политические изменения после августа 1991 года в регионах?

— Провал путча везде воспринимался по-разному: были регионы, такие как Волгоград, где наблюдался всплеск общественной активности, а в других регионах эти события прошли практически незамеченными — но последствия августа 1991 года отразились почти на всех регионах. Осенью 1991 года в краях и областях (но не в республиках) проходит волна назначений глав исполнительной власти регионов, мэров городов, глав районных администраций и т.д., запускается система вертикали власти. Этот процесс сильно сказался на политике управления в регионах: до августа 1991 года были разные дискуссии, связанные с тем, будут ли выбираться главы исполнительной власти регионов, даже был принят закон о выборах глав регионов. Но возобладала точка зрения, что нужно вводить систему иерархических назначений, поскольку были серьезные опасения, что на волне «парада суверенитетов» выборы в регионах могут просто подтолкнуть к усугублению сепаратизма, и, конечно, то, что проходило в этнических республиках, очень пугало Москву.

— Сопротивлялись ли регионы приходу новой власти?

— Для того чтобы сопротивляться, нужно иметь достаточные подконтрольные ресурсы. Советский Союз и Российская Федерация как часть СССР был исключительно централизованными. Процесс децентрализации начался только в 1990 году, и во главе этого процесса как раз были лидеры республик. Они по большей части были заинтересованы не в том, чтобы сопротивляться, а в том, чтобы максимизировать собственный контроль. Так, в Якутии Михаил Николаев полностью поддерживал Ельцина в его начинаниях, но при этом пытался увеличить контроль над алмазной отраслью — и, в общем, это ему удалось. В Татарстане Минтимер Шаймиев зашел намного дальше — он открыто шантажировал Кремль, чтобы добиться для себя хороших условий. Но на открытый конфликт по образцу чеченского противостояния никто не хотел идти.

— А от чего зависел успех или неуспех того или иного региона в таком торге?

— От стартовых позиций регионального лидера. Республики со слабым экономическим потенциалом (например, Марий Эл) не бунтовали — потому что прекрасно понимали, что они зависимы от федеральных властей и никаких собственных ресурсов для развития у них нет. В тех же республиках, где были сосредоточены серьезные экономические ресурсы и где были сильные националистические движения (которые отчасти были инспирированы самими лидерами республик), потенциал для торга, для шантажа был гораздо больше. Так, например, в Татарстане помимо имеющегося большого экономического потенциала Шаймиеву очень эффективно удалось продемонстрировать Москве, что в республике сильные сепаратистские настроения и единственный способ их усмирить — дать ему все, что он хочет, чтобы он был лоялен Москве. В общем, эта политика принесла республиканским лидерам успех. Но я бы сказал, что для Москвы это тоже было не худшим развитием событий. В экономическом плане процесс переговоров был очень дорогостоящим, но он был мирным.

— Существовала ли реальная угроза распада РСФСР на отдельные республики?

— Смотря как мы понимаем распад. Протестные тенденции были там, где существовало сочетание ресурсной обеспеченности и националистических движений. Насколько было бы реально, чтобы тот же Татарстан провозгласил себя независимым государством и прекратил подчиняться Москве? Думаю, что все-таки нет. Потому что, во-первых, были извлечены некоторые уроки из распада Советского Союза — никто не хотел повторения ситуаций Нагорного Карабаха или Абхазии. Второй важный момент — в большинстве республик в составе России достаточно гетерогенный этнический состав. Соответственно разыгрывать этническую карту — штука довольно рискованная, можно получить мощный внутренний конфликт. Заметьте, что единственный пример обратного — это Чечня, где очень высокая концентрация именно этнического большинства внутри республики, но это почти единственный случай.

Самый яркий пример государства в государстве — это город Москва. По сути, Юрий Лужков создал собственную вертикаль власти и мог не обращать внимания на правила, которые устанавливало федеральное правительство.

Тогда, в начале 1990-х годов, страхи, что кто-то выйдет из состава страны, были преувеличены. Проблема заключалась в другом — само центральное правительство было относительно слабым и не обладало достаточным потенциалом для того, чтобы контролировать регионы в целом и республики в частности.

Чем была Российская Федерация? Номинально самая большая республика в составе СССР, но реальных органов управления у нее не было, силовые ведомства все были общесоюзные. По сути, в момент, когда распадался Советский Союз, российские органы власти и управления существовали по большей части на бумаге. А поддержание правопорядка и обеспечение безопасности — все это находилось в очень хаотическом состоянии. Была опасность, что центральное правительство полностью утратит контроль и в регионах будут царить неподконтрольные центру режимы.

— А какие регионы были в наименьшей степени подконтрольными?

— В первую очередь этнические республики: Татарстан, Башкортостан, Якутия. Если говорить не о республиках, то, пожалуй, самый яркий пример государства в государстве — это город Москва. По сути, Юрий Лужков создал собственную вертикаль власти и мог не обращать внимания на правила, которые устанавливало федеральное правительство. Например, проводить приватизацию не по тем правилам, по которым она проходила в других регионах страны. Федеральное правительство вынуждено было терпеть такой произвол Лужкова, потому что от мэра Москвы зависят политическая стабильность в столице, результаты голосований в Москве (а это большáя часть избирателей), возможность или невозможность проведения каких-либо протестных акций и т.д. Федеральные власти на протяжении долгого времени вынуждены были вступать в контрактные отношения с Лужковым — мэр может делать в Москве многое, но взамен он обеспечивает лояльность Москвы.

— Каким образом Лужкову удалось получить столь много власти, если учесть, что он был все время на виду у центра?

— В Москве самые дорогостоящие ресурсы — земля и недвижимость. Любой мэр Москвы — это очень влиятельный человек. Даже если мы посмотрим на историю СССР, мы увидим, что два бывших руководителя Москвы — Никита Хрущев и Борис Ельцин стали главами нашего государства. Сам Лужков в конце 1990-х тоже примеривался к руководящим должностям федерального уровня. Для такой централизованной страны, как наша, где все дороги ведут в Москву, это совершенно естественно. Думаю, в основе лежало то, что у него был очень большой потенциал для торга: сильные, влиятельные регионы и более влиятельные региональные лидеры в процессе стихийной децентрализации получили большую возможность монополизировать власть в своем регионе, а с другой стороны, вести торг с федеральными властями.

Как это реально происходило: Татарстан в 1993 году фактически игнорировал референдум по принятию конституции. Я сейчас не помню точные цифры, но явка была менее 15%. Шаймиев смог показать, что он достаточно влиятельная фигура, чтобы заблокировать проведение общефедерального референдума. Выборы в Госдуму тоже не состоялись из-за недостаточной явки избирателей. Но потом, в феврале 1994 года, был подписан двусторонний договор о разграничении полномочий между Москвой и Казанью, по которому Татарстан получил очень выгодные условия по трансферту налогов. Если мы посмотрим дальше на результаты голосований, то увидим, что Татарстан меняет свое поведение на выборах. Так, Ельцин побеждает в 1996 году в Татарстане, в том числе и в сельской местности. Происходит переток голосов от Зюганова к Ельцину. Вот таким образом была продемонстрирована лояльность региональных элит.

— Каким образом региональные власти могли влиять на результаты голосования?

— Например, администрация президента Татарстана собирает районных руководителей, говорит, что нужно, чтобы были такие-то результаты, а если не будут — прощайтесь со своей должностью. Глава района приезжает и собирает, что называется, «актив», и все спускается до уровня школ. На самом деле ведь вертикаль власти создана не только для управления, но и для обеспечения политического контроля. В том же Татарстане механизм политического контроля был намного сильнее, чем, например, в Петербурге, где выборы в 1990-е годы проходили достаточно свободно. Косвенным свидетельством этого является тот факт, что Собчак проиграл выборы мэра. Думаю, что в Татарстане представить поражение главы республики на выборах было просто невозможно.

— Получается, что, несмотря на вроде бы большую свободу регионов, внутри они остаются авторитарными?

— Везде по-разному происходит диверсификация местных политических режимов. Да, были регионы, где формировался такой местный авторитаризм: Татарстан, Москва, Саратовская область. А были регионы вполне себе плюралистичные, где существовала борьба на выборах. Типичный пример — конфликт между губернаторами и мэрами центральных городов. Особенно это типично для регионов, где существовало много предприятий и было много центров силы. Так что в целом картина была довольно многоцветная.

— Насколько вообще велика была роль личности регионального лидера?

— Очень многое зависело от того, происходила ли смена лидера региона. Борис Ельцин в 1991 году назначал глав администраций — иногда ими становились те, кто уже управлял этими регионами в советские времена, иногда — совершенно новые люди. Борис Немцов, например, стал губернатором Нижегородской области. Он был довольно успешным губернатором — в том смысле, что нашел общий язык с местными региональными элитами. Он смог стать в довольно сложном регионе политическим авторитетом. При этом это не означает, что там была тишь, гладь и божья благодать: там было много конфликтов.

Точкой отсчета стал кризис 1998 года. Из него регионы вышли ослабленными, а федеральная власть, наоборот, — более сильной. Появляется запрос на рецентрализацию. Запрос в том числе и со стороны общества.

Были и новые люди, которые оказались очень неудачными лидерами, и они на выборах проигрывали свои посты. Поэтому — да, роль личности была велика. Но мне все же кажется, что важнее было другое — в какой мере происходило обновление элит. Если на общероссийском уровне обновление элит происходило довольно интенсивно и бурно — очень немногие люди, которые занимали ключевые посты до 1991 года, остались в элите после, то в регионах степень преемственности элит была очень высокой. По некоторым подсчетам — чуть ли не до 80%. Но здесь есть объективная сторона дела — новым людям просто неоткуда было взяться, там не было какого-то альтернативного «бассейна» пополнения элит.

— Возникли ли влиятельные региональные парламенты?

— Региональные парламенты, к сожалению, пали жертвой конфликта между Ельциным и Верховным Советом. Когда в 1993 году ситуация дошла до роспуска Верховного Совета, то побочным эффектом этого стал роспуск в массовом порядке местных парламентов. В Петербурге, например, был влиятельный городской совет, который сумел хорошо сорганизоваться и вынудить Собчака выполнять установленные правила. Например, мэр очень хотел раздавать недвижимость самостоятельно, а депутаты настояли на том, чтобы недвижимость могла распределяться только на конкурсной основе. И Собчак в конце концов вынужден был эти правила выполнять. Конечно, под шумок после роспуска Верховного Совета Собчак добился от Ельцина специального указа о роспуске городского совета.

В разных регионах картина была разная, но после 1993 года баланс очень сильно качнулся в сторону исполнительной власти. Вновь избранные парламенты имели мало полномочий и были малочисленны. Мосгордума, например, — 35 депутатов, что явно мало для огромного города.

— Почему конфликт в Чечне так отличался от ситуации в других регионах?

— Думаю, что здесь сочетание нескольких важных факторов. Во-первых, в Чечне фактически произошел захват власти националистическим движением. Если с властями Татарстана российские власти вели долгие и сложные переговоры, понимая, что это значимый регион, что конфликты никому не нужны и что можно найти компромисс на языке выгод и потерь, то в Чечне ситуация была другой. Там у власти находились фактически полевые командиры, и с ними, в общем, никто не хотел иметь дело. Было представление о том, что это просто какое-то странное место, где рулят «гопники» и этих «гопников» можно слить. Но по прошествии времени мы понимаем, что эти представления были совершенно неоправданными, что реальной ситуации в Чечне никто не знал. Возможно, был путь к тому, чтобы все-таки провести переговоры, дать Дудаеву то, что он хочет, и в конце концов прийти к примирению, но случилось все иначе.

— Почему Шаймиеву давали то, что он хотел, а Дудаеву не дали?

— Думаю, что просто стилистика была разная. Грубо говоря, бывшему кандидату в члены Политбюро Ельцину было легче договориться с бывшим секретарем республиканского комитета партии Шаймиевым, чем с Дудаевым. К тому же важно восприятие потенциальных партнеров на переговорах. Есть представление о том, что татары — это такие продвинутые городские жители, а чеченцы, дескать, — это дикари и чего с ними переговоры вести. На таком уровне очень часто восприятие ситуации влияет на принятие стратегических решений. Понятно, что те, кто принимал решение, не прорабатывали его всерьез, не думали о последствиях. Слава богу, у российских властей хватило ума не распространять этот опыт. Думаю, что если бы Россия где-то столкнулась еще с одним конфликтом, напоминавшим чеченский, ситуация была бы катастрофической.

— В какой момент и какой ценой федеральная власть стала забирать те полномочия, которые она отдала в начале 1990-х?

— Полагаю, что точкой отсчета стал кризис 1998 года. Из него регионы вышли ослабленными, а федеральная власть, наоборот, — более сильной. Появляется запрос на рецентрализацию. Запрос в том числе и со стороны общества — самодурство многих региональных лидеров доставало и местный бизнес, и более широкие слои общества. Люди понимали, что региональный авторитаризм — не слишком привлекательная альтернатива. Возникло представление о том, что нужен какой-то сильный лидер в центре, который сможет укротить региональных баронов. Этот запрос проявляется еще в бытность Примакова премьер-министром. Он занимал пост недолго, но успел сделать несколько довольно резких заявлений в сторону региональных лидеров, дал им понять, что их власть не бесконечна и что если они претендуют на поддержку со стороны центра, то должны выполнять законы и решения, которые принимаются в Москве. В 1999 году на выборах в Госдуму все так или иначе выступали за рецентрализацию управления. Даже блок «Отечество — Вся Россия», который состоял из региональных лидеров (Лужкова, Шаймиева и других), имел в программе довольно процентрализаторские положения.

— Другими словами, регионы, получив большую степень свободы, сами от нее и избавились?

— Прямо скажем, не все они избавлялись от нее добровольно. К тому же некоторые регионы, получив свободу, не получили денег. Надо понимать, что большая часть российских регионов — это реципиенты федерального бюджета; только меньшая часть не заинтересована в преобладающей роли центра. Региональные власти играют «каждый за себя», и очень сложно создать мощную коалицию региональных лидеров, способных проводить согласованную политику, а у федеральных властей, естественно, есть возможность действовать по принципу «разделяй и властвуй». Представьте, например, что в России не 89 регионов, а, скажем, три-четыре крупных региона. Тогда, разумеется, региональным лидерам было бы проще создать коалицию и опрокинуть власть федерального центра, а с таким количеством регионов это просто нереалистично.

— С точки зрения политологии как науки — интересно ли заниматься этим периодом и что он может прояснить?

— Изучая российскую политику 1990-х годов, мы лучше понимаем логику того, что происходит в России сегодня. Самое главное, что многие правила игры, по которым мы живем сегодня, формировались в то время. Нынешняя конституция, нынешний бизнес и его отношения с государством.

Думаю, неправильно было бы разделять период 1990-х и 2000-х годов. 2000-е стали продолжением 1990-х. Правда, когда мы анализируем политику столетней давности, мы можем подняться над борьбой красных и белых, а многие персонажи 1990-х еще очень активные люди, и нам сложно оценивать эти события беспристрастно.

Понравился материал? Помоги сайту!